Avis n° 43-2010 du conseil constitutionnel concernant certaines dispositions du projet de loi de finances pour l'année 2011

Le conseil constitutionnel,

Vu la lettre du Président de la République en date du 12 octobre 2010, parvenue au conseil constitutionnel le 14 octobre 2010 et lui soumettant certaines dispositions du projet de loi de finances pour l'année 2011,

Vu la constitution et notamment ses articles 6, 16, 28, 34, 36, 72 et 75,

Vu la loi organique n° 2004-52 du 12 juillet 2004 relative au conseil constitutionnel,

Vu la loi n° 67-53 du 8 décembre 1967, portant loi organique du budget telle que modifiée et complétée par les textes subséquents et notamment par la loi organique n° 2004-42 du 13 mai 2004,

Vu les articles soumis du projet de loi de finances pour l'année 2010, concernant :

• l'institution d'un médiateur fiscal et des commissions d'encadrement du contrôle fiscal (articles 29 et 30),
• la clarification des délais de prescription en cas de bénéfice d'avantages fiscaux ou de régimes privilégiés (article 44),
• l'unification des délais et procédures ayant trait au titre exécutoire et aux procès-verbaux de signification (article 45),
• l'unification et la clarification des dispositions relatives au lieu de déclaration et d'établissement de l'impôt (article 47),

Oui le rapport relatif aux dispositions soumises,

Après délibération,

Sur la saisine du conseil :

1- Considérant que les articles soumis font partie du projet de loi de finances pour l'année 2011,

2- Considérant que si la saisine se limite à certains articles du projet de loi de finances, cela ne fait pas, pour autant, obstacle à ce que le conseil les examine dans ce cadre et dans la mesure où ces articles ou ensemble d'articles pris isolément constituent, en eux-mêmes, des dispositions autonomes vis-à-vis des autres dispositions contenues dans le projet de la loi de finances,

3- Considérant qu'aux termes de l'article 72 de la constitution, le conseil constitutionnel examine les projets de loi qui lui sont soumis par le Président de la République quant à leur conformité ou leur

compatibilité avec la constitution et que la saisine du conseil est obligatoire pour les projets de loi relatifs aux obligations, à la détermination des infractions et des peines qui leur sont applicables et à la procédure devant les tribunaux,

4- Considérant que les articles 29, 30, 44, 45 et 47 du projet de loi de finances soumis, ont pour objet de modifier ou compléter des dispositions ayant trait, eu égard à leur contenu ou au celui des lois y afférentes, aux obligations, à la détermination des infractions et des peines qui leur sont applicables et à la procédure devant les tribunaux, qu'elles s'insèrent, par conséquent, dans le cadre de la saisine obligatoire,

Sur le fond :

5- Considérant que l'article 36 de la constitution prévoit, dans son paragraphe 2, que la loi autorise les ressources et les charges de l'État dans les conditions prévues par la loi organique du budget, que l'article 28 de la constitution prévoit, de son côté, que la chambre des députés et la chambre des conseillers adoptent les projets de loi de finances conformément aux conditions prévues par la loi organique du budget,

6- Considérant qu'aux termes de l'article premier de la loi organique du budget, « la loi de finances prévoit et autorise, pour chaque année, l'ensemble des charges et des ressources de l'État dans le cadre des objectifs des plans de développement et compte tenu de l'équilibre économique et financier défini par le budget économique »,

7- Considérant que l'article 26 de la loi organique du budget prévoit, également, ce qui suit :

« Le projet de la loi de finances comprend des dispositions relatives à :

• l'autorisation de perception des ressources publiques et la détermination de leur montant global,
• la fixation des voies et moyens applicables aux dépenses de gestion et aux dépenses de développement et la détermination du plafond des crédits ouverts au profit du budget de l'État et des budgets des établissements publics, en tenant compte des dispositions relatives aux crédits à caractère évaluatif,
• la mobilisation des ressources fiscales et non fiscales ainsi que la détermination des procédures financières,

• la création des fonds spéciaux du trésor et des fonds spéciaux ainsi que leur modification ou leur suppression,
• la fixation du plafond des garanties consenties par l'État et du plafond des prêts du trésor,
• l'autorisation afférente aux emprunts et obligations contractées au profit de l'État.

Le projet de loi de finances comprend également des tableaux détaillés relatifs à la répartition :

• des ressources du budget de l'État par catégorie et article,
• des dépenses du budget et l'État par chapitre et par partie en fixant les crédits de programme, les crédits d'engagement et les crédits de paiement pour les dépenses de développement,
• des ressources et des dépenses des établissements publics et des ressources et des dépenses des fonds spéciaux du trésor »,

8-Considérant qu'il ressort de la loi organique du budget et notamment de ses articles premier et 26 précités que la loi de finances comprend des dispositions relatives aux ressources et charges publiques, à la mobilisation des ressources fiscales et non fiscales et aux opérations financières de l'État,

9-Considérant qu'il apparaît de l'étude des dispositions des articles soumis du projet de loi de finances pour l'année 2011 qu'elles se rattachent au contenu de la loi de finances et que leur insertion dans cette loi est en accord avec les conditions prévues par la loi organique du budget, que cette insertion est, par conséquent, conforme, quant à la forme constitutionnellement requise, aux dispositions des articles 28 et 36 de la constitution,

En ce qui concerne les dispositions relatives à l'institution d'un médiateur fiscal et des commissions d'encadrement du contrôle fiscal :

10-Considérant que la constitution consacre dans son préambule la règle de la séparation des pouvoirs,

11-Considérant que l'article 29 du projet de loi de finances soumis ajoute des dispositions au code des droits et des procédures fiscaux comprenant notamment l'institution d'un médiateur qui a pour mission d'examiner les requêtes individuelles des personnes physiques et des personnes morales dans leurs relations avec l'administration fiscale ou avec l'administration du recouvrement,

12-Considérant que les dispositions précitées prévoient également la création d'une commission nationale et de commissions régionales d'encadrement du contrôle fiscal à l'effet d'émettre des avis sur les dossiers des vérifications fiscales préliminaires ou approfondies qui lui sont soumis, conformément à

certaines conditions et procédures, que les dispositions précitées déterminent par ailleurs, la composition desdites commissions,

13-Considérant qu'il ressort des différentes dispositions prévues dans les projets d'articles 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125 et 126 du code des droits et des procédures fiscaux, contenus dans l'article 29 du projet de loi de finances pour l'année 2011, que les activités de ces organes n'affectent pas la compétence de la justice, qu'au surplus ils ont un caractère consultatif,

14-Considérant que l'institution du médiateur fiscal et des commissions d'encadrement du contrôle fiscal n'est pas ainsi contraire à la constitution et notamment à son préambule, qu'elle ne porte pas atteinte au principe la compétence de la justice pour statuer sur les différends,

En ce qui concerne la commission de réexamen des arrêtés de taxation d'office :

15-Considérant que la constitution consacre dans son préambule la règle de la séparation des pouvoirs,

16-Considérant que l'article 6 de la constitution consacre le principe de l'égalité devant la loi,

17-Considérant que l'article 16 de la constitution prévoit pour chaque personne, le devoir de paiement de l'impôt sur la base de l'équité,

18-Considérant que le projet de l'article 127 du code des droits et des procédures fiscaux, contenu dans l'article 29 du projet de loi de finances pour l'année 2011, prévoit la création de la commission de réexamen des arrêtés de taxation d'office chargée d'émettre un avis sur les requêtes des contribuables par lesquelles ils demandent le réexamen desdits arrêtés,

19-Considérant qu'il ressort de l'article 127 précité que la compétence de la commission ne couvre pas les arrêtés pour lesquels un jugement statuant sur le fond est prononcé,

20-Considérant qu'ainsi les attributions de la commission ne portent pas atteinte à la compétence de la justice, qu'au surplus elles ont un caractère consultatif, qu'elles sont par conséquent compatibles avec la règle de la séparation des pouvoirs prévue dans le préambule de la constitution,

21-Considérant que l'administration dans un cas pareil, et tel que prévu dans le projet de l'article 131 du code des droits et des procédures fiscaux, peut retirer son arrêté s'il est constaté que les montants exigibles par l'arrêté de taxation sont indus et ne sont pas fondés sur des éléments de droit ou de fait valables, et ce en vertu du principe de l'équité prévu à l'article 16 de la constitution mais sous réserve de la compatibilité avec le principe de l'égalité consacré par son article 6,

22-Considérant qu'il apparait du reste des dispositions relatives à la commission précitée qu'elles ne sont pas contraires à la constitution et qu'elles sont compatibles avec celle-ci,

En ce qui concerne les dispositions relatives aux délais de prescription en cas de bénéfice d'avantages fiscaux ou de régimes privilégiés :

23-Considérant que l'article 16 de la constitution prévoit que le paiement de l'impôt constitue un devoir pour chaque personne,

24-Considérant que l'article 44 du projet de loi des finances pour l'année 2011 ajoute un paragraphe 2 au numéro 1 de l'article 19 du code des droits et des procédures fiscaux, prévoyant que l'expiration du délai fixé pour la réalisation des conditions exigibles ou le manquement aux engagements exigibles pour le bénéfice des avantages fiscaux ou des régimes privilégiés, sont considérés comme étant des opérations portant obligation de paiement de l'impôt,

25-Considérant qu'il est loisible au législateur, et sans méconnaître les règles et les principes constitutionnels, de prévoir les moyens qui sont à même de garantir le recouvrement des impôts et d'amener le contribuable à s'acquitter du devoir prévu par l'article 16 de la Constitution,

26-Considérant que les dispositions contenues dans le projet de l'article 44 s'insèrent dans ce cadre et sont, au vu de ce qui précède, compatibles avec l'article 16 de la constitution,

En ce qui concerne l'unification des délais et procédures ayant trait au titre exécutoire et aux procès-verbaux de signification:

27-Considérant que l'article 34 de la constitution dispose que sont pris sous forme de lois, les textes relatifs à la procédure devant les différents ordres de juridiction,

28-Considérant que l'article 45 du projet de loi de finances pour l'année 2011 comprend la modification de l'article 27 du code de la comptabilité publique en attribuant aux cours d'appel la compétence exclusive pour statuer sur les oppositions aux états de liquidation ou à l'extrait de rôle ainsi que les oppositions relatives aux actes de notification et autres procédures ayant trait aux états de liquidation ou à l'extrait de rôle, et ce dans le cadre des mêmes recours,

29-Considérant que les dispositions précitées s'insèrent dans le cadre de la compétence du législateur pour déterminer, conformément à l'article 34 de la constitution et selon son appréciation, la procédure devant les différents ordres de juridiction,

30-Considérant que la modification de l'article 27 du code de la comptabilité publique, telle que contenue dans le projet de l'article 45, est ainsi compatible avec l'article 34 de la constitution,

En ce qui concerne le lieu de la déclaration de l'impôt :

31-Considérant que l'article 34 de la constitution dispose notamment que sont pris sous forme de lois, les textes relatifs aux procédures de recouvrement des impôts,

32-Considérant que l'article 47 du projet de loi de finances pour l'année 2011 prévoit la révision de certaines dispositions de l'article 3 du code des droits et des procédures fiscaux et de l'article 18 du code de la taxe sur la valeur ajoutée et relatives au lieu de la déclaration de l'impôt concernant les droits d'enregistrement et la taxe sur la valeur ajoutée, et ce, dans des cas déterminés,

33-Considérant que les nouvelles dispositions ajoutées à l'article 3 du code des droits et des procédures fiscaux et l'expression supprimée de l'article 18 du code de la taxe sur la valeur ajoutée, en vertu de l'article 47 soumis, ont trait aux procédures de recouvrement de l'impôt,

34-Considérant que les dispositions précitées s'insèrent dans le cadre de la compétence du législateur pour déterminer, conformément à l'article 34 de la constitution et selon son appréciation, les procédures de recouvrement de l'impôt, que lesdites dispositions sont ainsi compatibles avec l'article précité,

35-Considérant qu'il apparait de l'examen du reste des dispositions soumises, qu'elles ne sont pas contraires à la constitution et qu'elles sont compatibles avec celle-ci,

Emet l'avis suivant :

Les dispositions soumises du projet de loi de finances pour l'année 2011 ne soulèvent, dans la limite de son interprétation de l'article 131 contenu dans l'article 29 précité du projet, aucune inconstitutionnalité.

Délibéré par le conseil constitutionnel dans la séance tenue à son siège au Bardo le mercredi 20 octobre 2010, sous la présidence de Monsieur Fathi Abdennadher et en présence des membres Madame Faïza Kefi, Messieurs Ghazi Jribi, Mongi Lakhdar, Mohamed Ridha Ben Hammed, Mohamed Kamel Charfeddine, Néjib Belaid et Brahim Bertegi.

Pour le conseil constitutionnel

Le président

Fathi Abdennadher

NOMINATION