Décision n° 2018-4 du 4 septembre 2018, relative au projet de loi n° 2018-30, relatif au registre national des entreprises

Au nom du peuple,

L'instance provisoire de contrôle de la constitutionnalité des projets de loi,

Vu la constitution et notamment ses articles 21, 24, 35, 49, 65 et 114,

Vu la loi organique n° 2014-14 du 18 avril 2014, relative à l'Instance provisoire de contrôle de la constitutionnalité des projets de loi,

Vu l'arrêté Républicain n° 2014-89 du 22 avril 2014, portant nomination des membres de l'IPCCPL,

Vu le projet de loi n° 2018-30 relatif au registre national des entreprises, approuvé par l'assemblée des représentants du peuple le 27 juillet 2018,

Vu la requête aux fins de déclaration d'inconstitutionnalité du projet de loi n° 2018-30 relatif au registre national des entreprises, introduite par un groupe de députés de l'assemblée des représentants du peuple représentés par les députés Nadhir Ben Ammou et Ghazi Chaouachi, enregistrée le 2 août 2018 au greffe de l'Instance sous le numéro 2018-4, au nom des députés dont les noms suivent : Ghazi Chaouachi, Semia Hamouda Abbou, Zied Lakhdar, Salem Labiadh, Nadhir Ben Ammou, Dorra Yacoubi, Abdelmoumen Belanes, Tarek Bourak, Taoufik Jomli, Noômène El Euch, Khemaïs Kassila, Nasser Chouaïekh, Mourad Hamaïdi, Aymen Aloui, Souad Bayouli Chefi, Mongi Rahoui, Fayçal Tebini, Noureddine Ben Achour, Chafik Ayadi, Mabrouk Hrizi, Sabri Dekhil, Brahim Ben Saïd, Fathi Chemkhi, Zouheïr Maghraoui, Ridha Dallai, Abdelwahab Ouarfelli, Youssef Jouini, Adnène Hajji, Heykel Belgacem et Slah Bargaoui,

Après information du Président de la République, du président de l'assemblée des représentants du peuple et du chef du gouvernement,

Vu le courrier du chef du gouvernement du 8 août 2018, déposé au greffe de l'instance, comportant les observations en réponse du gouvernement à la requête introduite par un groupe de députés à l'assemblée des représentants du peuple aux fins de déclaration d'inconstitutionnalité du projet créant le registre national des entreprises,

Rappelant que le recours en inconstitutionnalité intenté contre le projet de loi n° 2018-30 se fonde sur l'allégation par les requérants de la non-conformité de ses dispositions aux articles précités de la constitution, sur la base des moyens suivants :

I. Sur l'inconstitutionnalité du projet de loi pour violation des articles 65 et 114 de la constitution.

Considérant que les requérants reprochent au projet de loi objet du recours son adoption sous forme de loi ordinaire, alors que les matières qu'il aborde, relatives à l'organisation de la justice et de la magistrature et à celle des associations, ainsi qu'aux libertés, aux droits de l'Homme et aux données personnelles, font partie du domaine des lois organiques, avec la suprématie que cela implique par rapport aux lois ordinaires et la spécificité de leur procédure d'adoption, du point de vue de la majorité exigée pour leur approbation et du délai exigé entre leur dépôt et leur soumission à l'assemblée plénière de l'assemblée des représentants du peuple ; de même qu'ils critiquent le projet de loi en ce qu'il introduit une modification de l'ordonnancement juridique existant, au moyen de la création d'une nouvelle compétence juridictionnelle confiée à un « juge des registres », ce qui, selon eux, est constitutif d'irrespect de la consultation obligatoire du conseil supérieur de la magistrature dans le cadre de la procédure d'adoption du projet de loi, violant ainsi les articles 65 et 114 de la constitution et justifiant, d'après eux, le prononcé de son inconstitutionnalité de ce point de vue.

II. Sur l'inconstitutionnalité du projet de loi pour violation des articles 35, 49 et 65, alinéa 2 tiret 4 de la constitution.

A l'appui de ce moyen, les requérants invoquent l'inconstitutionnalité du projet de loi objet du recours pour violation des articles 35, 49 et 65 alinéa 2 tiret 4 de la constitution, en ce qu'il pose le principe de l'immatriculation obligatoire des associations et des réseaux d'associations au sens de la législation y afférente, ce qui représente une exigence supplémentaire non prévue par cette législation et ne saurait, selon eux, être établi que par une loi organique ; tout en rappelant dans un second volet de ce moyen la question du refus de l'immatriculation des associations au registre national des entreprises au motif de l'impossibilité de faire état du récépissé de dépôt de la déclaration prouvant leur existence juridique et par voie de conséquence les empêchant d'exercer leurs activités et les exposant au risque d'encourir une sanction pénale, l'exigence de la présentation du récépissé étant de ce fait constitutive d'une restriction sérieuse au principe de la liberté de constitution des associations sur simple déclaration, ce qui porte atteinte à l'essence de ce droit, sans justification liée à la défense nationale, à la sûreté ou à la santé publiques.

III. Sur l'inconstitutionnalité du projet de loi pour violation des articles 21, 24 et 65 alinéa 2 tiret 10 de la constitution.

Les requérants fondent d'une part leur argumentation concernant ce moyen sur la violation, par le projet de loi, du principe constitutionnel de protection de la vie privée et des données personnelles des personnes physiques en ce que le registre national des entreprises et le registre sectoriel des bénéficiaires effectifs sont ouverts à la consultation du public, ce qui porte directement atteinte à l'essence de ce droit constitutionnel et viole manifestement les dispositions de l'article 24 de la constitution qui le consacrent.

Sur un autre plan, les requérants ajoutent à l'appui de ce moyen que la possibilité de consulter les données personnelles des bénéficiaires effectifs porte atteinte à la liberté d'entreprise et d'investissement, ainsi altérée par la divulgation de l'identité des acteurs économiques, notamment en l'absence de lien direct et apparent avec le projet envisagé ou l'entreprise en gestation, ce qui, selon eux, contredit les dispositions du second alinéa de l'article 21 de la constitution qui met les citoyennes et citoyens sur un pied d'égalité face aux droits et libertés individuels et collectifs, parmi lesquels les libertés économiques, dont celles du commerce et de l'industrie et d'initiative économique.

Sur la base des moyens précités, les requérants demandent à l'Instance d'accepter leur requête en la forme et de prononcer l'inconstitutionnalité du projet de loi n° 2018-30 pour violation des articles 21, 24, 35, 49, 65 et 114 de la constitution

Observations en réponse du gouvernement

I. A propos de la violation des dispositions des articles 35, 49 et 65 de la constitution

Dans ses observations en réponse aux moyens fondés sur la violation des articles 35, 49 et 65 de la constitution, le gouvernement considère qu'il s'agit d'une interprétation juridique erronée de ces articles par les requérants, tant en ce qui concerne les associations que l'organisation de la justice et de la magistrature, et ce, pour les raisons suivantes :

1. Concernant les associations

Les observations en réponse du gouvernement aux arguments des requérants sont fondées sur ce qui suit :

• les associations n'ont vocation à être soumises aux dispositions du projet de loi que postérieurement à leur création et concernant uniquement la publicité entourant leurs activités et leur visibilité par rapport au public, sans aucun lien avec les procédures liées à leur organisation, à leur constitution et à leur fonctionnement,

• les règles posées par le projet de loi, qui ont uniquement pour objet la mise en lumière des associations et ne concernent nullement leur organisation, trouvent leur fondement dans les exigences de la sûreté publique en ce qu'elles visent à lutter contre le blanchiment d'argent, le financement du terrorisme et la fraude fiscale, ainsi qu'à consacrer la transparence des transactions, sachant que plusieurs législations comparées ont adopté une telle approche,

• la déclaration ou la publicité prévue par le projet de loi ne constitue pas une nouveauté en droit tunisien, puisqu'en vertu d'une loi ordinaire, les associations sont tenues de déposer une déclaration d'existence auprès des services de l'administration fiscale,

• il n'est pas pertinent de recourir à des arguments tirés de l'impossibilité pratique de joindre le récépissé de dépôt de déclaration au courrier à adresser au secrétaire général du gouvernement, car la constitutionnalité du projet de loi s'apprécie à la lumière de son degré de conformité à la constitution et non par rapport à des pratiques concrètes contraires à la loi.

2. Concernant l'organisation de la justice et de la magistrature.

Le Gouvernement répond aux arguments des requérants à ce sujet en indiquant que le projet de loi n'institue pas une nouvelle compétence, car celle-ci existe déjà dans le système actuel, étant exercée par un « juge du registre du commerce », dont seule la dénomination a changé en ce qu'il devient un « juge des registres » compte tenu du nombre des registres créés par le projet de loi objet du recours, outre le fait que la création et la suppression des fonctions exercées par les magistrats relèvent du pouvoir réglementaire.

II. A propos de la violation des articles 21 et 24 de la constitution.

Les observations en réponse affirment que, contrairement aux allégations des requérants, les règles posées par le projet de loi objet du recours répondent aux exigences des principes de transparence, de lutte contre la corruption et de bonne gouvernance qu'elles veillent à garantir et ne portent nullement atteinte à la confidentialité des données personnelles des personnes physiques constituant des bénéficiaires effectifs, comme cela résulte de l'avis exprimé à ce sujet par l'instance nationale de la protection des données personnelles.

Outre les remarques précédentes, le gouvernement estime que le projet de loi objet du recours est conforme aux standards internationaux en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme, qu'il ne porte pas atteinte à la liberté d'entreprendre et d'investir mais la préserve, tout en créant un outil de gouvernance et de transparence des transactions économiques et regroupe les opérateurs économiques au sein d'une base de données unifiée, s'inspirant en cela des expériences comparées ; de plus, le gouvernement considère que la liberté du commerce et de l'industrie inclut la liberté d'initiative économique et la libre concurrence, comme établi par la jurisprudence constitutionnelle comparée.

En vertu de la teneur des observations en réponse aux moyens des requérants, le gouvernement demande le rejet du recours et le prononcé de la conformité à la constitution du projet de loi incriminé.

L'INSTANCE

En la forme

Considérant que la requête introduite contre le projet de loi objet du recours a été transmise à l'Instance dans les délais prévus par la loi organique y afférente.

Considérant qu'il résulte du dossier formant le recours que la requête précitée a été adressée à l'Instance accompagnée d'une liste des députés requérants aux mêmes date et heure et a fait l'objet d'un enregistrement au greffe de l'instance.

Considérant que la liste signée par les requérants fait clairement référence, dans son intitulé, au projet de loi objet de la requête formant le recours.

Considérant que les arguments avancés par le gouvernement à cet égard ne sont pas fondés et qu'il convient de les rejeter.

Considérant qu'il a été établi que la requête introduisant le recours contre le projet de loi précité est conforme à toutes les exigences de forme et qu'il sied par conséquent d'en prononcer la recevabilité de ce point de vue.

Au fond

I. Sur la violation des articles 35, 65 et 114 de la constitution.

1. Concernant les allégations des requérants à propos de la forme du projet de loi objet du recours et de l'obligation de le soumettre au conseil supérieur de la magistrature.

Considérant que contrairement aux allégations des requérants, le projet de loi objet du recours ne présuppose pas une soumission obligatoire à l'assemblée plénière du conseil supérieur de la magistrature au sens de l'article 114 de la constitution, dans la mesure où il ne concerne pas essentiellement la justice, mais vise à améliorer la transparence des transactions économiques et financières ; ni une adoption sous forme de loi organique car il n'aborde ni l'organisation de la justice, ni celle des associations, ces questions étant régies par des textes juridiques spécifiques, d'où il sied de rejeter ce moyen de ce point de vue.

2. Concernant le moyen relatif à l'immatriculation obligatoire des associations au registre national et à la présentation du récépissé du dépôt de la déclaration d'existence

Considérant que contrairement à ce qui a été avancé par les requérants dans un premier volet de la présente argumentation, le projet de loi objet du recours ne comporte pas de nouvelles dispositions portant atteinte aux règles de création, d'organisation et de fonctionnement des associations et il ne convient pas de tirer argument des obligations posées par le projet de loi en matière de déclaration ou de publicité, visant à informer les tiers quant à la situation juridique des associations, pour en déduire l'existence d'un vice entachant la protection accordée par la constitution aux associations du point de vue de leur formation, de leur fonctionnement et du libre exercice de leurs activités.

Quant au second volet de ce moyen, les allégations des requérants à propos des conséquences problématiques éventuelles d'une incapacité à présenter le récépissé de déclaration d'existence constituent une question de fait qui ne peut être avancée à l'appui d'un moyen en inconstitutionnalité.

II. Sur la violation des articles 21, 24 et 49 de la Constitution

Concernant le moyen lié aux libertés et à la protection des données personnelles

Considérant que l'obligation posée par l'article 10 du projet de loi objet du recours de faire figurer au registre national des entreprises toutes les données

déterminant l'identité des diverses personnes énumérées par ses dispositions est énoncée selon une formulation si large et vague qu'elle nécessite davantage de précision afin de ne pas porter atteinte au droit à la protection des données personnelles consacré par l'article 24 de la constitution et de concrétiser le principe de proportionnalité entre les exigences de l'ordre public et celles de la protection de ces données, tel que posé par l'article 49 de la constitution, d'où la pertinence du moyen soulevé à ce sujet, ce qui implique son acceptation de ce point de vue et son rejet au-delà.

Par ces motifs et après en avoir délibéré

L'instance provisoire de contrôle de la constitutionnalité des projets de loi prononce la recevabilité du recours en la forme et, au fond, déclare l'inconstitutionnalité de l'article 10 du projet de loi n° 2018-30, relatif à la création du registre national des entreprises et le rejet des autres moyens du recours.

La présente décision a été adoptée par l'instance provisoire de contrôle de la constitutionnalité des projets de loi le mardi 4 septembre 2018 en son siège du Bardo sous la présidence de Monsieur Hédi Guediri, en présence de Monsieur Abdessalem Mehdi Grissia, premier vice-président, de Monsieur Sami Jerbi, de Madame Leïla Chikhaoui et de Monsieur Lotfi Tarchouna, membres.

Rédigé séance tenante

Hédi Guediri
Sami Jerbi

Abdessalem Mehdi Grissia
Leïla Chikhaoui
Lotfi Tarchouna