Décision de l'instance provisoire du contrôle de la constitutionnalité des projets de loi n° 2018-1 du 23 janvier 2018, relative au projet de loi n° 2017-78, relatif à l'octroi d'un congé exceptionnel aux agents publics candidats aux élections Présidentielles, législatives, régionales et municipales

Au nom du peuple,

L'Instance provisoire de contrôle de la constitutionnalité des projets de loi,

Vu la constitution et notamment ses articles 10, 15, 21, 64, 65 et 145,

Vu la loi organique n° 2014-14 du 18 avril 2014, relative à l'Instance provisoire de contrôle de la constitutionnalité des projets de loi,

Vu l'arrêté Républicain n° 2014-89 du 22 avril 2014, relatif à la nomination des membres de l'instance provisoire de contrôle de la constitutionnalité des projets de loi,

Vu le projet de loi n° 2017-78, relatif à l'octroi d'un congé exceptionnel aux agents publics candidats aux élections présidentielles, législatives, régionales et municipales, approuvé par l'assemblée des représentants du peuple le 2 janvier 2018,

Vu la requête aux fins de déclaration d'inconstitutionnalité du projet de loi n° 2017-78, relatif à l'octroi d'un congé exceptionnel aux agents publics candidats aux élections présidentielles, législatives, régionales et municipales, introduite par un groupe de députés de l'assemblée des représentants du peuple représentés par les députés Slah Bargaoui et Ghazi Chaouachi, enregistrée le 8 janvier 2018, au greffe de l'instance sous le numéro 2018-1, au nom des députés dont les noms suivent : Abderraouf Cherif, Slah Bargaoui, Hasouna Nasfi, Leila Zahaf, Nadia Zangar, Nejib Torjmani, Taoufik Ouali, Mohamed Troudi, Rabha Ben Hassine, Sameh Bouhaouel, Nasser. Chennoufi, Myriam Boujbel, Houda Slim, Hager Laroussi, Khaoula Ben Aicha, Abada Kefi, Sahbi Ben Fraj, Souheil Alouini, Marouane Felfel, Ibrahim Nassef, Mustapha Ben Ahmed, Leila Ouled Ali, Leila Hamrouni, Nejia Ben Abdelhadidh, Sabrine Goubantini, Bochra Belhaj Hamida, Riadh Jaidane, Rym Mahjoub, Souad Zaouali-Hamza, Nozha Bayaoui, Olfa Soukri-Cherif, Semia Hamouda-Abbou, Noômène El Euch, Mabrouk Hrizi, Imed Daimi, Ibrahim Ben Saïd, Ghazi Chaouachi, Abderraouf El May, Rim Thairi,

Après information du Président de la République, du président de l'assemblée des représentants du peuple et du chef du gouvernement,

Vu le courrier déposé par le chef du gouvernement le 11 janvier 2018, comportant les observations en réponse du gouvernement à la requête introduite par un groupe de députés aux fins de déclaration d'inconstitutionnalité du projet de loi relatif à l'octroi d'un congé exceptionnel aux agents publics candidats aux élections présidentielles, législatives, régionales et municipales.

Rappelant que le recours intenté contre le projet de loi n° 2017-78 se fonde sur l'allégation par les requérants de l'inconstitutionnalité de certaines de ses dispositions sur la base des moyens suivants :

I. Violation de l'article 65 de la constitution par le projet de loi.

Considérant que les requérants reprochent au projet de loi objet du recours son adoption sous forme de loi ordinaire, alors que la matière abordée par ses dispositions fait partie des domaines réservés aux lois organiques par l'alinéa 2 de l'article 65 de la constitution, nécessitant de ce fait un vote à la majorité absolue des membres de l'assemblée des représentants du peuple dans le cadre d'un vote en séance plénière, conformément à l'article 64 de la constitution, alors qu'il n'aurait été approuvé que par 92 députés, l'entachant ainsi d'inconstitutionnalité.

II. Violation de l'alinéa 3 du préambule et de l'article 21 de la constitution par le projet de loi objet du recours.

Considérant que les requérants allèguent la violation de l'égalité entre les citoyens par le projet de loi objet du recours, au moyen de l'octroi d'un privilège exclusif à une seule catégorie de citoyens au détriment des autres lors de la compétition électorale ayant vocation à être menée entre eux à l'occasion des élections présidentielles, législatives, régionales et municipales, représenté d'une part par la reconnaissance d'un congé exceptionnel à leur profit

et d'autre part par le maintien de leur salaire sans accomplissement de leur service, violant ainsi le principe d'égalité consacré par l'alinéa 3 du préambule de la constitution, ainsi que par son article 21, raison pour laquelle ils estiment que le projet de loi est entaché d'inconstitutionnalité.

III. Violation de l'article 10 de la constitution par le projet de loi objet du recours.

Considérant que les requérants estiment que l'État se rend coupable de dilapidation et de mauvaise gestion des deniers publics en finançant les campagnes électorales de ses agents candidats aux élections au moyen de ressources publiques, au détriment de la collectivité et de l'ensemble des contribuables, portant ainsi atteinte à la règle du service fait et induisant une mauvaise gestion des deniers publics et une utilisation non conforme aux priorités de l'économie nationale, raison pour laquelle ils demandent à l'Instance de retenir ce moyen au motif que sur ce point, le projet de loi objet du recours porte atteinte aux principes posés par l'alinéa 3 de l'article 10 de la constitution.

IV. Violation de l'article 15 de la constitution par le projet de loi objet du recours.

Considérant que les requérants affirment qu'en accordant un congé payé exceptionnel aux agents publics candidats aux élections présidentielles, législatives, régionales et municipales, le projet de loi objet du recours transforme l'État en organisme de soutien desdits agents au détriment du service public et des équilibres budgétaires, portant ainsi atteinte aux principes d'organisation de l'administration publique que sont la neutralité, l'égalité et la continuité du service public, de même qu'aux règles d'intégrité et d'efficience, raison pour laquelle ils affirment que le projet de loi objet du recours est contraire aux dispositions de l'article 15 de la constitution, justifiant d'en prononcer l'inconstitutionnalité.

Considérant qu'en vertu de l'ensemble de ces moyens, les requérants demandent à l'Instance de prononcer l'inconstitutionnalité du projet de loi n° 2017-78 pour violation du préambule et articles 10, 15, 21, 64 et 65 de la constitution.

Observations en réponse du gouvernement.

I. Concernant le moyen fondé sur la violation de l'article 65 de la constitution par le projet de loi objet du recours.

Considérant que les observations en réponse précisent que la référence à la « loi électorale » au niveau de l'alinéa 2 de l'article 65 de la constitution doit être entendue dans un sens étroit et concerne les opérations électorales en tant que telles, à savoir les conditions applicables aux candidatures, à l'inscription sur les listes électorales, à l'organisation des élections, à la proclamation des résultats et aux recours éventuels, réservées par les articles 34, 54, 55, 74, 82, 90 et 133 de la constitution à la loi électorale ; qu'en outre, l'expression « loi électorale » figurant au 7ème tiret de l'alinéa 2 de l'article 65 de la constitution n'inclut pas des questions annexes n'ayant pas un lien direct avec ce domaine, comme par exemple le financement des campagnes électorales.

Considérant que les observations en réponse ajoutent que le projet de loi objet du recours vient compléter la loi n° 83-112 du 12 décembre 1983, portant statut général de la fonction publique et la loi n° 85-78 du 5 août 1985, relative au statut des agents des offices et entreprises publiques au titre des droits accordés aux agents publics, ce qui aurait pu être réalisé par une modification apportée à ces deux textes, dont la révision intégrale est cependant en cours à l'heure actuelle, ce dont il résulte que le projet de loi objet du recours fait partie des questions réservées par l'alinéa 1er de l'article 65 de la constitution aux lois ordinaires, en ce qu'il traite des « garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires », raison pour laquelle il est demandé à l'Instance le rejet de l'argumentation des requérants à ce sujet.

II. Concernant le moyen fondé sur la violation de l'alinéa 3 du préambule et de l'article 21 de la constitution.

Considérant que les observations en réponse affirment que, contrairement aux allégations des requérants, le principe d'égalité n'est pas absolu, mais admet un certain nombre d'exceptions susceptibles d'être consacrées, à titre limitatif, en vue de la réalisation d'objectifs constitutionnels, et que, par ailleurs, il ne signifie pas l'application de règles identiques à tous sans tenir compte de la diversité des catégories ou de situations différentes, comme admis par la jurisprudence constitutionnelle tunisienne et française, ce qui indique que le projet de loi objet du recours ne porte pas atteinte au principe d'égalité en ce qu'il s'adresse à tous les agents publics sans discrimination, qu'en outre le moyen fondé sur la consécration d'une mesure discriminatoire par le projet de loi objet du recours est dénué de fondement au motif des différences substantielles entre les catégories évoquées par les requérants à l'appui de leur argumentation.

Considérant que contrairement aux allégations des requérants, les observations en réponse affirment que le projet de loi objet du recours réalise un objectif constitutionnel en facilitant la participation aux élections des candidats ayant la qualité d'agent public, ce qui contribue au succès du processus électoral, à l'instar de ce qui est prévu en droit comparé, notamment en droit français, de même qu'il contribue à la réalisation d'un autre objectif constitutionnel, à savoir la neutralité de l'administration, étant donné que l'octroi d'un congé exceptionnel aux agents public pendant la campagne électorale garantit la non utilisation des moyens de l'administration à des fins électorales.

Considérant que les observations en réponse rappellent que la relation liant les agents publics à l'administration est une relation statutaire qui se distingue des relations de travail contractuelles en-dehors du secteur public, ce qui explique la différence que l'on constate clairement entre les règles de la fonction publique et celles du code du travail au sujet de nombreux aspects liés à la situation respective des agents publics et des salariés.

Sur la base de ce qui précède, il est demandé à l'instance de rejeter le moyen précité.

III. Concernant le moyen fondé sur la violation de l'article 10 de la constitution.

A. Concernant le moyen fondé sur la violation de la règle du service fait.

Considérant que les observations en réponse rappellent que la constitution confie au législateur le soin de fixer les garanties nécessaires à l'exercice des droits et libertés consacrés par ses dispositions, comme par exemple le droit de se porter candidat aux élections ou le droit de bénéficier des différents types de congés prévus par la réglementation en vigueur, lesquels ne font pas partie des exceptions à la règle du service fait étant donné qu'ils sont liés à l'exercice de droits spécifiques, de même qu'ils n'entrent pas dans le cadre des exceptions à la règle du service fait énoncées par les articles 108 à 112 du code de la comptabilité publique, raison pour laquelle l'octroi d'un congé payé exceptionnel aux agents publics par une loi ne porte atteinte à la règle du service fait.

B. Concernant le moyen fondé sur la violation de l'alinéa 3 de l'article 10 de la constitution par le projet de loi objet du recours.

Considérant que les observations en réponse affirment que l'allégation selon laquelle un congé payé exceptionnel accordé aux agents publics serait un financement déguisé des campagnes électorales constitutif de dilapidation des deniers publics est dénuée de fondement, dans la mesure où la plupart des États démocratiques octroient ce type de congé aux candidats aux élections ayant la qualité d'agent public et que contrairement à ce que prétendent les requérants, une telle mesure vise à encourager la participation des agents publics aux élections et ne constitue nullement une dilapidation de derniers publics car elle ne risque pas d'alourdir le budget de l'État ou ceux des entreprises publiques, raison pour laquelle ils demandent le rejet de ce moyen.

IV. Concernant le moyen fondé sur la violation de l'article 15 de la constitution.

A. Concernant le moyen fondé sur la violation de la neutralité de l'administration.

Considérant qu'en réponse à cette argumentation des requérants, les observations en réponse affirment que la garantie de l'égalité des chances des candidats aux élections ayant la qualité d'agent public, par rapport aux autres candidats, implique la possibilité, pour eux, de mener toutes les activités autorisées par la loi pendant la durée de la campagne électorale hors de l'enceinte de l'administration publique, comme exigé par l'article 53 de la loi électorale, d'où il résulte que la compatibilité entre la garantie du droit des agents publics de se porter candidats aux élections avec la préservation de la neutralité de l'administration ne peut être réalisée qu'en accordant à ces derniers un congé exceptionnel au cours de cette période, raison pour laquelle les observations en réponse estiment que le moyen n'est pas fondé à cet égard et qu'il convient donc de le rejeter.

B. Concernant le moyen fondé sur la violation de la règle de la continuité du service public.

Considérant que les observations en réponse allèguent l'absence de fondement de ce moyen, basé sur de simples suppositions qui ne sauraient fonder, en droit, une allégation de violation de la constitution et qu'en outre, le fait de ne pas accorder un congé exceptionnel aux candidats aux élections ayant la qualité d'agent public ne les prive pas de la possibilité de bénéficier de leur congé annuel, raison pour laquelle il convient de ne pas lier le risque d'une atteinte à la règle de la continuité du service public à la promulgation du projet de loi objet du recours, lequel constitue plutôt, d'après les observations en réponse, la garantie de l'exercice du droit de se porter candidat aux élections consacré par l'article 34 de la constitution, justifiant par conséquent le rejet du moyen invoqué par les requérants de ce point de vue.

L'instance provisoire de contrôle de la constitutionnalité des projets de loi.

En la forme

Considérant que le recours a été porté devant l'instance provisoire de contrôle de la constitutionnalité des projets de loi dans les délais légaux, par qui de droit, conformément aux modalités et procédures prévues à cet effet par les articles 18, 19 et 20 de la loi organique n° 2014-14 du 18 avril 2014, relative à l'Instance provisoire de contrôle de la constitutionnalité des projets de loi et qu'il convient par conséquent d'en prononcer la recevabilité en la forme.

Sur le fond

Concernant les moyens fondés sur la violation du préambule et des articles 21 et 65 de la constitution par le projet de loi objet du recours, dont il convient de joindre l'examen au motif de l'unicité de la réponse apportée :

Considérant que l'article 34 de la constitution dispose ce qui suit : « Les droits d'élire, de voter et de se porter candidat sont garantis conformément à ce qui est prévu par la loi ».

Considérant que les différentes étapes des opérations électorales, évoquées par l'article 34 de la constitution, précité, sont liées et ne peuvent être dissociées.

Considérant que l'article 65 de la constitution prévoit que la loi électorale prend la forme d'une loi organique.

Considérant que l'octroi d'un congé exceptionnel aux candidats aux élections, qu'ils relèvent du secteur public ou privé, est étroitement lié à leur candidature aux élections et au déroulement des campagnes électorales et relève du domaine des lois organiques.

Considérant que le principe d'égalité consacré par l'alinéa 3 du préambule de la constitution, ainsi que par son article 21, interdit qu'à des situations semblables soient appliquées des règles différentes.

Considérant que les candidats aux élections, qu'ils relèvent du secteur public ou privé, se trouvent dans la même situation vis-à-vis des dispositions régissant les élections et qu'en conséquence, il n'y a pas lieu de créer une discrimination entre eux en accordant un congé exceptionnel à une catégorie au détriment de l'autre, car il s'agit là d'une violation des principes d'égalité et d'égalité des chances en matière électorale consacrés par la constitution.

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le projet de loi objet du recours est entaché d'inconstitutionnalité pour violation des dispositions du préambule et des articles 21 et 65 de la constitution.

Concernant les moyens fondés sur la violation des articles 10 et 15 de la constitution par le projet de loi objet du recours, dont il convient de joindre l'examen au motif de l'unicité de la réponse apportée :

Considérant que l'octroi aux agents publics d'un congé exceptionnel à l'occasion des campagnes électorales ne porte pas atteinte aux principes de la bonne gestion des deniers publics, de la neutralité de l'administration, de son organisation et de la continuité du service public dans le cadre de la loi organique ayant vocation à être adoptée à cet effet et qu'il convient par conséquent de rejeter les moyens invoqués à ce propos.

Par ces motifs et après en avoir délibéré.

L'instance provisoire de contrôle de la constitutionnalité des projets de loi décide d'accepter le recours en la forme et de prononcer l'inconstitutionnalité du projet de loi n° 2017-78, relatif à l'octroi d'un congé exceptionnel aux agents publics candidats aux élections présidentielles, législatives, régionales et municipales.

La présente décision a été adoptée par l'instance provisoire de contrôle de la constitutionnalité des projets de loi le 23 janvier 2018 en son siège du Bardo sous la présidence de Monsieur Hédi Guediri et en présence de Messieurs Abdessalem Mehdi Grissia, premier vice-président, Néjib Guetari, 2ème vice-président, Sami Jerbi, membre, Leïla Chikhaoui, membre et Lotfi Tarchouna, membre.

Rédigé séance tenante.

Hedi Kediri
Abdessalem Mehdi Grissiaa
Nejib Gtari
Sami Jerbi
Leïla Chikhaoui
Lotfi Tarchouna