Avis n° 15-2008 du conseil constitutionnel sur un projet de loi portant promulgation du code de la sécurité et de la prévention des risques d'incendie, d'explosion et de panique dans les bâtiments

Le conseil constitutionnel,

Vu la lettre du Président de la République en date du 1er février 2008, parvenue au conseil constitutionnel le 2 février 2008 et lui soumettant un projet de loi portant promulgation du code de la sécurité et de la prévention des risques d'incendie, d'explosion et de panique dans les bâtiments,

Vu la constitution et notamment ses articles 9, 12, 13, 34, 72 et 75,

Vu la loi organique n° 2004-52 du 12 juillet 2004 relative au conseil constitutionnel,

Vu le projet de loi portant promulgation du code de la sécurité et de la prévention des risques d'incendie, d'explosion et de panique dans les bâtiments,

Vu le code de la sécurité et de la prévention des risques d'incendie, d'explosion et de panique dans les bâtiments,

Vu sa décision de proroger le délai de consultation, conformément à l'article 21 de la loi organique n° 2004-52 précitée,

Oui le rapport relatif au projet de loi et le projet du code soumis,

Après délibération,

Sur la saisine du conseil :

Considérant que le projet de loi soumis au conseil a pour objet de promulguer le code de la sécurité et de la prévention des risques d'incendie, d'explosion et de panique dans les bâtiments;

Considérant qu'il ressort de l'article 72 de la constitution que le conseil constitutionnel examine les projets de loi qui lui sont soumis par le Président de la République quant à leur conformité ou leur compatibilité avec la constitution et que la saisine est obligatoire pour les projets de loi relatifs à la procédure devant les différents ordres de juridictions et à la détermination des crimes et délits et aux peines qui leur sont applicables;

Considérant que le projet du code soumis comprend des dispositions ayant trait à la procédure devant les différents ordres de juridictions et d'autres relatives à la détermination des crimes et délits et aux peines qui leur sont applicables;

Considérant que le projet de loi soumis et notamment le projet du code s'insère, eu égard à son contenu, dans le cadre de la saisine obligatoire ;

Sur le fond :

Considérant que le projet du code soumis détermine les règles et les mesures de sécurité et celles de la prévention des risques d'incendie, d'explosion et de panique dans les constructions fixes et les espaces et installations amovibles ou provisoires, destinés à recevoir le public ou les constructions à hauteur élevée ou celles abritant des établissements dangereux, insalubres ou incommodes.;

Considérant que le projet soumis fixe les procédures et les conditions requises pour l'obtention d'un certificat de salubrité attestant de l'application de toutes les règles et mesures de salubrité, ainsi que les procédures de constatation des infractions aux dispositions du code soumis; qu'il détermine les infractions et les peines qui leur sont applicables;

En ce qui concerne les visites de contrôle des bâtiments destinés à l'usage d'habitation:

Considérant que l'article 9 de la constitution dispose que l'inviolabilité du domicile est garantie, sauf dans les cas exceptionnels prévus par une loi ayant le caractère de loi organique, conformément à l'article 28 de la constitution;

Considérant que le dernier paragraphe de l'article 12 et le paragraphe 2 de l'article 14 du projet du code soumis prévoient que les visites de contrôle se limitent pendant l'étape de l'exploitation aux parties communes des bâtiments destinés à l'usage d'habitation;

Considérant que lesdits paragraphes autorisent explicitement les visites de contrôle des parties communes des bâtiments destinés à l'usage d'habitation, pendant l'étape de l'exploitation;

Considérant qu'il ressort de la formulation desdits paragraphes que d'une part, les visites de contrôle ne peuvent pas concerner les bâtiments destinés à l'usage d'habitation pendant l'étape de l'exploitation; que d'autre part, ces visites peuvent concerner les bâtiments destinés à l'usage d'habitation préalablement à l'étape d'exploitation;

Considérant que le projet distingue ainsi d'une part, entre les bâtiments à usage d'habitation avant l'étape de l'exploitation et les bâtiments à usage d'habitation à l'étape de l'exploitation, et d'autre part entre l'exploitation des parties divises et celle des parties communes des bâtiments destinés à l'usage d'habitation;

Considérant que l'examen de la constitutionnalité de ces dispositions, telles qu'explicitées, requiert la précision de la notion de domicile, dont l'article 9 de la constitution garantit l'inviolabilité;

Considérant que l'inviolabilité du domicile concerne le lieu indispensable à la protection de la vie privée d'une personne, et qui constitue la portion d'espace où son intimité est préservée, lui procurant ainsi quiétude et tranquillité et que les tiers ne peuvent y accéder sans l'autorisation de l'intéressé;

Considérant qu'en dehors de ce cas, c'est à la loi organique que revient le soin de déterminer les cas exceptionnels, en vue de satisfaire à des objectifs à valeur constitutionnelle;

Considérant que l'inviolabilité du domicile ne comprend pas les parties communes quand bien même elles font partie des bâtiments à usage d'habitation en cours d'exploitation, dès lors qu'il s'agit d'espaces aménagés pour une exploitation commune, ouverte aux tiers;

Considérant que l'étape précédant l'exploitation où les visites des bâtiments à usage d'habitation sont permises, tel que prévu par les deux articles précités, doit être entendue comme étant celle qui correspond à leur réalisation et qui, en tout état de cause, précède leur occupation effective en vue d'y habiter ou leur mise matérielle ou juridique à la disposition des ayants droits aux mêmes fins ;

Considérant que l'expression «étape de l'exploitation», dans le contexte où elle est employée, n'est pas à même, pour ce qui concerne les parties divises des bâtiments à usage d'habitation, de départager les deux cas : celui de l'étape de l'exploitation et celui de l'étape qui lui est antérieure;

Considérant que l'autorisation des visites de contrôle pour les parties divises des bâtiments destinés à l'usage d'habitation, sans aucune autre forme de précision, est de nature à laisser la question de l'appréciation du domicile concerné par la protection, aux agents habilités à effectuer de telles visites, ce qui pourrait entraîner, dans certains cas, le non respect des procédures relatives à l'accès ou à la perquisition du domicile dont l'inviolabilité est garantie par les dispositions de l'article 9 de la Constitution ; que les dispositions du dernier paragraphe de l'article 12 et du paragraphe 2 de l'article 14 du projet du code sont de la sorte incompatibles avec ledit article 9 ;

En ce qui concerne la nature de la redevance due selon la nature et les catégories de bâtiments:

Considérant que l'article 17 du projet du code dispose que les visites de contrôle périodiques, effectuées par les agents de la protection civile sont soumises, dans les cas prévus par ledit projet, au paiement d'une redevance au profit des services de la protection civile dont le montant est déterminé par un arrêté ministériel conjoint, selon la nature et les catégories de bâtiments;

Considérant que l'article 34 de la constitution, prévoit notamment que sont pris sous forme de lois, les textes relatifs à l'assiette et aux taux des impôts, sauf délégation accordée au Président de la République par les lois de finances et les lois fiscales;

Considérant qu'eu égard à la nature de la redevance due au profit des services de la protection civile dans les cas prévus audit article 17, elle constitue une contre-partie directe pour services rendus, qu'elle ne peut pas être ainsi, comptée parmi les impôts et n'est pas par conséquent soumise aux règles prévues dans l'alinéa 7 de l'article 34 de la constitution;

Considérant que l'article 17 n'est pas ainsi contraire à la constitution et notamment à son article 34;

En ce qui concerne la légalité des infractions et des peines qui leur sont applicables:

Considérant que les articles 60, 61 et 62 du projet du code soumis prévoient des sanctions pénales et renvoient en ce qui concerne les faits incriminés à des articles précis dudit code;

Considérant que la règle de la précision dans la détermination des infractions et des peines découle du principe de la légalité des délits et des peines, prévu par l'article 34 de la constitution;

Considérant que d'une part et eu égard aux articles 7, 8, 9, 10, 13, 25, 26, 35, 41, 45 et 71 du code, auxquels renvoie ledit article 60, et aux articles 11, 12 et 30, auxquels renvoie ledit article 61, il apparaît que ces articles comprennent des dispositions afférentes à des faits matériels pouvant être incriminés et d'autres qui se rapportent à des faits dont la violation n'engendre pas d'infractions passibles de sanctions prévues dans lesdits articles 60 et 61 ; c'est le cas des dispositions prévues par l'article 7 (paragraphe 2), l'article 8 (paragraphes 2 et 3), l'article 9 (paragraphe 2), l'article 10 (paragraphes 3 et 4), l'article 11 (paragraphe 3), l'article 12 (paragraphes 3 et 4), l'article 13 (paragraphe 2), l'article 25 (paragraphe 3), l'article 26 dernier paragraphe, l'article 30 (paragraphe 3), l'article 35 (paragraphe 2), l'article 41 (paragraphe 4), l'article 45 (paragraphe 3) et l'article 71 (paragraphe 2 alinéa 1er) ;

Considérant qu'ainsi le renvoi prévu dans les articles 60 et 61 à l'intégralité de l'article, constitue ainsi, une violation de la règle de la précision dans la détermination des infractions et des peines;

Considérant qu'il apparaît d'autre part, que les articles 60, 61 et 62 n'ont pas déterminé avec précision les personnes concernées par l'incrimination résultant de la violation des dispositions des articles 18, 26, 27, 28, 29, 30, 41, 45, 46, 51 et 52 du code, ce qui est de nature à élargir l'imputation des faits incriminés et constitue en soi une violation de la règle de la légalité des infractions et des peines qui leur sont applicables;

Considérant qu'en troisième lieu, l'article 35 du code, auquel ledit article 60 fait renvoi, détermine les règles et les mesures de sécurité et de prévention des risques, d'explosion et de panique en les précédant du terme «notamment»; que l'énumération de telles règles et mesures est ainsi faite à titre indicatif ;

Considérant qu'il apparaît de l'article 60 du projet que la violation dudit article 35 constitue un délit au sens de l'article 122 du code de procédure pénale;

Considérant que la formulation de l'article 35 est de nature à permettre d'autres cas d'incrimination, ce qui constitue une violation du principe de la légalité des infractions et des peines ;

Considérant que ledit article 35 a également prévu dans son alinéa 7 la nécessité de prendre en considération, lors de la construction des bâtiments à hauteur élevée, «la proximité de l'emplacement du bâtiment d'une unité de protection civile » ;

Considérant que ces dispositions sont prévues dans des termes généraux et non précis ;

Considérant qu'ainsi le renvoi prévu à cet effet par l'article 60, porte atteinte à la règle de la précision dans la détermination des infractions et des peines qui leur sont applicables;

Considérant que le paragraphe 2 in fine de l'article 71 du code prévoit que les services de protection civile ordonnent, dans des délais raisonnables, l'application de mesures substitutives suffisantes, afin d'assurer la sécurité et la prévention des risques d'incendie, d'explosion et de panique dans les bâtiments et ce dans les cas prévus dans ledit paragraphe 2, sans pour autant prévoir les obligations incombant à cet effet aux propriétaires et aux exploitants;

Considérant qu'eu égard à l'article 60 du code, il apparaît que la violation de ces dispositions constitue un délit au sens de l'article 122 du code de procédure pénale;

Considérant qu'ainsi le renvoi à l'article 71 du code, alors que ses dispositions se rapportant à l'incrimination manquent de précision, est contraire sur ce point à l'article 34 de la constitution ;

Considérant qu'eu égard à tout ce qui précède, les articles 60, 61 et 62 sont incompatibles avec la constitution et notamment son article 34;

En ce qui concerne la sanction de certaines personnes :

Considérant que l'article 67 du projet du code soumis dispose ce qui suit : « les peines prévues par le présent code s'appliquent personnellement et selon le cas, lorsque l'auteur de l'infraction est une personne morale, aux présidents directeurs généraux, directeurs, mandataires et de manière générale à toute personne dont la responsabilité aura été établie parmi ceux ayant la qualité de représenter la personne morale » ;

Considérant que l'article 13 de la constitution consacre le principe de la personnalité de la peine;

Considérant qu'il est loisible au législateur, et selon sa propre appréciation, de faire supporter la responsabilité pénale aux dirigeants ou aux représentants de la personne morale, en cas d'imputation des faits incriminés à celle-ci, à condition que la responsabilité personnelle desdits représentants soit établie;

Considérant qu'il apparaît de la formulation dudit article 67 que l'établissement de la responsabilité permettant d'infliger les sanctions prévues dans le code, ne concerne pas toutes les personnes susceptibles d'être exposées à ces sanctions, ce qui implique l'incompatibilité de l'article 67 ainsi rédigé avec la constitution et notamment son article 13 ;

Emet l'avis suivant :

Le projet de loi portant promulgation du code de la sécurité et de la prévention des risques d'incendie, d'explosion et de panique dans les bâtiments et ledit code ne soulèvent aucune inconstitutionnalité, à l'exception des articles 12 et 14 du code précité, qui sont incompatibles avec l'article 9 de la constitution, de ses articles 60, 61 et 62 qui sont incompatibles avec l'article 34 de la constitution et de son article 67 qui est incompatible avec l'article 13 de la constitution ;

Délibéré par le conseil constitutionnel dans la séance tenue à son siège au Bardo le mercredi 13 mars 2008, sous la présidence de Monsieur Fathi Abdennadher et en présence des membres Madame Faïza Kefi, Messieurs Mohamed Lejmi, Ghazi Jribi, Mohamed Ridha Ben Hammed, Mohamed Kamel Charfeddine, Néjib Belaid et Brahim Bertegi.

Pour le conseil constitutionnel

Le président

Fathi Abdennadher