Avis n° 27-2008 du conseil constitutionnel sur un projet de loi modifiant et complétant la loi n° 2004-72 du 2 août 2004, relative à la maîtrise de l'énergie

Le conseil constitutionnel,

Vu la lettre du Président de la République en date du 7 avril 2008, parvenue au conseil constitutionnel le 8 avril 2008 et lui soumettant un projet de loi modifiant et complétant la loi n° 2004-72 du 2 août 2004, relative à la maîtrise de l'énergie,

Vu la constitution et notamment son préambule et ses articles 28, 34, 36, 72 et 75,

Vu la loi n° 67-53 du 8 décembre 1967, portant loi organique du budget telle que modifiée et complétée par les textes ultérieurs,

Vu la loi organique n° 2004-52 du 12 juillet 2004, relative au conseil constitutionnel,

Vu le projet de loi modifiant et complétant la loi n° 2004-72 du 2 août 2004, relative à la maîtrise de l'énergie,

Oui le rapport relatif au projet examiné,

Après délibération,

Sur la saisine du conseil :

Considérant que le projet de loi soumis a pour objet de modifier et compléter la loi n° 2004-72 du 2 août 2004 relative à la maîtrise de l'énergie,

Considérant qu'aux termes de l'article 72 de la constitution, le conseil constitutionnel examine les projets de loi qui lui sont soumis par le Président de la République quant à leur conformité ou leur compatibilité avec la constitution et que la saisine est obligatoire pour les projets de loi relatifs à la procédure devant les différents ordres de juridictions et à la détermination des crimes et délits et aux peines qui leur sont applicables ;

Considérant que le projet de loi soumis comprend des dispositions ayant trait à la procédure devant les juridictions et d'autres relatives à la détermination des crimes et délits et aux peines qui leur sont applicables;

Considérant que le projet s'insère, eu égard à son contenu, dans le cadre de la saisine obligatoire ;

Sur le fond :

Considérant que le projet soumis comprend des dispositions relatives aux actions de maîtrise de l'énergie, à son utilisation rationnelle et à la réduction des quantités d'énergie consommées et ce notamment en soumettant les nouveaux projets consommateurs d'énergie ainsi que les projets d'extension des établissements consommateurs d'énergie avant le commencement de leur réalisation, à des procédures déterminées s'ils sont grands consommateurs d'énergie;

Considérant que le projet de loi comprend également des dispositions relatives aux énergies renouvelables et ce en faisant bénéficier tout établissement exerçant dans les secteurs industriel, agricole ou tertiaire et qui produit de l'électricité à partir d'énergies renouvelables pour sa consommation propre, du droit de transport de l'électricité ainsi produite, par le réseau électrique national jusqu'à ses points de consommation et du droit de vente des excédents conformément aux règles prévues dans le projet ;

En ce qui concerne la règle de la précision dans la détermination des peines :

• En ce qui concerne l'article 26 (nouveau) contenu dans l'article 1er du projet :

Considérant que le premier paragraphe de cet article prévoit que tout contrevenant aux dispositions des articles 4, 5 et 15 de cette loi, est puni d'une amende de vingt milles à cinquante milles dinars ;

Considérant que ledit paragraphe prévoit une sanction pénale et renvoie quant aux faits incriminés à certains articles de la loi objet de l'amendement ;

Considérant que la règle de la précision dans la détermination des infractions et des peines qui leurs sont applicables est déduite du principe de la légalité des délits et des peines tel que prévu par l'article 34 de la Constitution ;

Considérant qu'eu égard à l'article 4, l'article 5 paragraphes deuxième et troisième (nouveaux) et l'article 15, auxquels fait référence le paragraphe premier de l'article 26 (nouveau) du projet, il apparaît que ces articles quand bien même ils contiennent des dispositions faisant état de faits matériels incriminés, ils n'en comportent pas moins d'autres ayant trait à des faits n'impliquant pas de sanctions prévues au paragraphe premier de l'article 26 (nouveau) ;

Considérant qu'ainsi la référence faite dans le premier paragraphe de l'article 26 (nouveau) à l'intégralité des articles 4, 5 et 15, constitue une violation de la règle de la précision dans la détermination des peines;

Considérant que le premier paragraphe de l'article 26 (nouveau) du projet de loi est, au vu de ce qui précède, incompatible avec l'article 34 de la constitution ;

En ce qui concerne l'article 26 bis contenu dans l'article 2 du projet :

Considérant que cet article dispose que « tout contrevenant aux dispositions de l'article 10 de cette loi est passible des peines prévues par le code de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme en matière de lotissements et de permis de bâtir » ;

Considérant qu'il ressort de cet article que les faits incriminés et prévus dans ledit article 10 sont passibles des peines prévues par le code de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme en matière de lotissements et de permis de bâtir ;

Considérant que la règle de la précision dans la détermination des infractions et des peines qui leur sont applicables est déduite du principe de la légalité des délits et des peines tel que prévu par l'article 34 de la constitution ;

Considérant que quand bien même l'article 10 détermine le fait incriminé qui consiste dans le fait que les projets de construction de nouveaux bâtiments et les projets d'extension des bâtiments existants ne répondent pas aux spécifications techniques minimales de maîtrise de l'énergie, il n'en demeure pas moins que l'article 26 bis s'est limité à prévoir que tout contrevenant auxdites dispositions, est passible des peines prévues dans le code de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme en matière de lotissements et de permis de bâtir ;

Considérant que la référence aux peines prévues par le code de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme en matière de lotissements et de permis de bâtir, est faite dans des termes généraux, ce qui la rend dépourvue de toute précision dans la détermination de la sanction encourue en cas d'infraction à l'article 10 ; que l'article 26 bis tel que libellé est ainsi incompatible avec l'article 34 de la constitution ;

En ce qui concerne la transaction :

Considérant que le paragraphe 3 de l'article 26 (nouveau) contenu dans l'article premier du projet prévoit notamment que « L'Agence nationale pour la maîtrise de l'énergie peut transiger avec les personnes physiques ou morales contrevenantes, tant qu'un jugement définitif n'a pas été prononcé. La transaction est conclue sur la base d'un barème de tarifs fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de l'énergie et du ministre concerné par le secteur, et ce suite à la régularisation par le contrevenant de sa situation. L'exécution de la transaction entraîne l'arrêt des poursuites et l'exécution de l'action publique ;

Considérant que le préambule de la constitution consacre la règle de la séparation des pouvoirs ;

Considérant que cette règle implique la compétence de principe de la justice pour exercer l'action publique et pour y statuer ;

Considérant que s'il est loisible au législateur de prévoir, dans certains cas, la possibilité pour l'administration de conclure, avec les contrevenants, une transaction entraînant l'extinction de l'action publique, cette possibilité doit se cantonner dans les faits entraînant des sanctions ayant un caractère indemnitaire, telles que les infractions fiscales, économiques et douanières ;

Considérant qu'en dehors de ces cas, la transaction en matière pénale ne peut avoir lieu que par voie de justice, sous sa supervision ou sous son contrôle, cette compétence lui revenant de principe sur la base de la règle de la séparation des pouvoirs prévue par le préambule de la constitution ;

Considérant qu'au vu des faits incriminés tel que précisé dans les articles 4, 5 et 15 de la loi objet d'amendement, il apparaît que la peine prévue par l'article 26 (nouveau) n'a pas de caractère indemnitaire ;

Considérant qu'eu égard à la nature de la sanction applicable à ces actes, la conclusion de la transaction dans ces cas, par l'agence nationale pour la maîtrise de l'énergie sans recours à la justice, est incompatible avec le préambule de la constitution ;

En ce qui concerne les agents de l'administration habilités à constater les infractions :

Considérant que l'article 26 ter contenu dans l'article 2 du projet dispose notamment que : « les infractions aux dispositions des articles 4, 5 et 15 de la présente loi sont constatées par les officiers de la police judiciaire prévus aux numéros 1, 3, 4 et 7 de l'article 10 du code de procédure pénale ou par les agents habilités et assermentés de l'agence nationale pour la maîtrise de l'énergie et ce, par procès-verbal » ;

Considérant que les procès-verbaux établis par les agents de l'agence nationale pour la maîtrise de l'énergie habilités et assermentés à cet effet, font foi selon la législation en vigueur, jusqu'à preuve du contraire ;

Considérant que la force probante des procès-verbaux et par conséquent son impact sur le déroulement du procès et sur d'éventuelles condamnations, requiert des conditions minimales que doivent remplir les agents publics pour être habilités à dresser des procès-verbaux et pour qu'ils puissent, par conséquent, exercer les fonctions de police judiciaire ;

Considérant que l'exercice des fonctions de la police judiciaire a trait à la procédure devant les différents ordres de juridictions dont les textes y afférents sont pris sous forme de lois, conformément à l'article 34 de la constitution ;

Considérant que l'attribution de cette compétence aux agents habilités et assermentés de l'agence nationale pour la maîtrise de l'énergie, sans déterminer les conditions minimales requises pour que ces agents puissent exercer les fonctions de la police judiciaire, est incompatible avec les dispositions de l'article 34 de la constitution ;

En ce qui concerne l'affectation de ressources au profit du Fonds national de maîtrise de l'énergie :

Considérant que l'article 27 (nouveau) contenu dans l'article premier du projet dispose ce qui suit : « les amendes et les recettes des transactions prévues à l'article 26 de la présente loi sont versées au profit du Fonds de maîtrise de l'énergie créé en vertu de l'article 12 de la loi n°2005-106 du 19 décembre 2005 portant loi de finances pour l'année 2006 » ;

Considérant que les ressources prévues dans cet article sont affectées au profit du Fonds national de maîtrise de l'énergie ;

Considérant que l'article 28 de la constitution prévoit notamment que les projets de loi de finances sont adoptés et promulgués conformément aux conditions prévues par la loi organique du budget ;

Considérant que l'article 36 de la constitution prévoit notamment que la loi autorise les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions prévues par la loi organique du budget ;

Considérant que l'article 16 de la loi organique du budget dispose que l'ensemble des recettes est utilisé pour faire face à l'ensemble des dépenses ; qu'il a prévu la possibilité d'affecter certaines recettes à certaines dépenses sous forme de fonds de trésor et de fonds spéciaux ;

Considérant que l'article 19 de la loi organique du budget prévoit que les fonds du trésor comprennent les fonds spéciaux du trésor et les fonds de concours ; que les fonds spéciaux du trésor sont destinés à permettre l'affectation de recettes particulières au financement d'opérations précises de certains services publics et qu'ils sont supprimés par la loi de finances ;

Considérant que l'article 12 de la loi n° 2005-106 du 19 décembre 2005, portant loi de finances pour l'année 2006 a ouvert dans les écritures du trésorier général de Tunisie, un fonds spécial de trésor intitulé « Fond National de Maîtrise de l'Energie », destiné au financement des opérations visant la rationalisation de la consommation de l'énergie, la promotion des énergies renouvelables et la substitution de l'énergie ;

Considérant que l'affectation de ressources au profit du Fonds national de maîtrise de l'énergie tel que cela est prévu dans l'article 27 (nouveau) du projet de loi est conforme aux dispositions des articles 16 et 19 de la loi organique du budget et par conséquent compatible avec la Constitution et notamment ses articles 28 et 36 ;

Considérant qu'il apparaît de l'étude du reste des dispositions du projet qu'elles ne sont pas contraires à la constitution et qu'elles sont compatibles avec celle-ci ;

Emet l'avis suivant :

Le projet de loi modifiant et complétant la loi n°2004-72 du 2 août 2004 relative à la maîtrise de l'énergie ne soulève aucune inconstitutionnalité, à l'exception du premier paragraphe de l'article 26 (nouveau), de l'article 26 (bis) et de l'article 26 ter contenus dans le projet soumis qui sont incompatibles avec l'article 34 de la constitution ainsi que le paragraphe 3 de l'article 26 (nouveau) qui est incompatible avec le préambule de la constitution ;

Délibéré par le conseil constitutionnel dans la séance tenue à son siège au Bardo le mercredi 7 mai 2008 sous la présidence de Monsieur Fathi Abdennadher et en présence des membres Madame Faïza Kefi, Messieurs Mohamed Lejmi, Ghazi Jeribi, Mohamed Ridha Ben Hammed, Mohamed Kamel Charfeddine, Néjib Belaïd, Madame Radhia Ben Salah et Monsieur Brahim Bertegi.

Pour le conseil constitutionnel

Le président

Fathi Abdennadher