Avis n° 43-2007 du conseil constitutionnel sur un projet de loi modifiant et complétant la loi n° 95-32 du 14 avril 1995 relative aux transitaires

Le conseil constitutionnel,

Vu la lettre du Président de la République en date du 25 avril 2007, parvenue au conseil constitutionnel le 26 avril 2007 et lui soumettant un projet de loi modifiant et complétant la loi n° 95-32 du 14 avril 1995 relative aux transitaires,

Vu la constitution et notamment son préambule et ses articles 9, 13, 18, 28, 34, 52 et 72,

Vu la loi organique n° 2004-52 du 12 juillet 2004, relative au conseil constitutionnel,

Vu le projet de loi modifiant et complétant la loi n° 95-32 du 14 avril 1995 relative aux transitaires,

Vu sa décision de proroger le délai de consultation, en application de l'article 21 de la loi organique n° 2004-52 précitée,

Oui le rapport relatif au projet soumis,

Après délibération,

Sur la saisine du conseil :

Considérant que le projet de loi examiné a pour objet de modifier et compléter la loi n° 95-32 du 14 avril 1995 relative aux transitaires,

Considérant qu'aux termes de l'article 72 de la constitution, le conseil constitutionnel examine les projets de loi qui lui sont soumis par le Président de la République quant à leur conformité ou leur compatibilité avec la constitution et la saisine du conseil est obligatoire pour les projets de loi relatifs aux obligations, à la détermination des délits et crimes et aux peines qui leur sont applicables ainsi qu'à la procédure devant les différents ordres de juridictions,

Considérant que les dispositions modifiant et complétant la loi n° 95-32 précitée comprennent des prescriptions ayant trait aux obligations, à la détermination des crimes et délits et des peines qui leur sont applicables ainsi qu'à la procédure devant les tribunaux,

Considérant que le projet de loi soumis s'insère, eu égard à son objet, dans le cadre de la saisine obligatoire.

Sur le fond :

Considérant que les dispositions soumises en vertu du projet, objet de l'examen, comprennent, notamment, des règles relatives aux missions des transitaires, aux conditions d'exercice de la profession, au contrôle auquel cette activité est soumise, à la constatation des infractions, aux peines qui leur sont applicables et à la procédure de transaction ouverte au ministre chargé du transport.

En ce qui concerne la détermination des obligations :

Considérant que les dispositions du premier paragraphe de l'article 2 (nouveau) contenu dans l'article premier du projet prévoient que la profession de transitaire ne peut être exercé que par une personne morale, que le deuxième paragraphe de l'article 2 (nouveau) précité dispose que le capital social de la personne morale ne doit pas être inférieur à un montant fixé par décret,

Considérant que le capital social a trait aux obligations des tiers vis-à-vis de la personne morale et constitue une garantie essentielle pour ses co-contractants,

Considérant que l'article 34 de la constitution prévoit que sont pris sous forme de lois les textes relatifs aux obligations,

Considérant que la détermination du capital minimum de la personne morale fait partie des questions ayant trait aux obligations,

Considérant qu'il appartient ainsi au législateur de déterminer le capital minimum de la personne morale,

Considérant que le renvoi à un texte réglementaire pour la détermination du capital minimum de la personne morale exerçant la profession de transitaire est incompatible avec les dispositions de l'article 34 de la constitution,

En ce qui concerne la force probante des procès-verbaux :

Considérant que l'article 27 (nouveau) contenu dans l'article premier du projet prévoit qu'en cas de constatation d'une infraction aux dispositions de la loi relative aux transitaires et de toute négligence du transitaire dans l'exercice de son activité, un procès-verbal est établi à cet effet par les personnes habilitées à constater les infractions et qui sont prévues à l'article 26 (nouveau), contenu dans l'article premier du projet,

Considérant que les procès-verbaux établis par les officiers de la police judiciaire, les fonctionnaires ou les agents auxquels la loi a accordé le pouvoir de constater les délits et les contraventions, ont autorité jusqu'à preuve du contraire,

Considérant que le deuxième paragraphe de l'article 12 de la constitution prévoit que tout prévenu est présumé innocent jusqu'à l'établissement de sa culpabilité à la suite d'une procédure lui offrant les garanties indispensables à sa défense,

Considérant que la force probante de ces procès-verbaux et leur portée sur le déroulement du procès pénal et éventuellement sur son issue impliquent que ces procès-verbaux contiennent des mentions qui sont à même de garantir les droits de la défense,

Considérant que la mention dans les procès-verbaux de l'identité, la qualité et la signature des officiers de police judiciaire, constitue une mesure fondamentale pour la garantie des droits de la défense, la vérification, le cas échéant, de l'habilitation des agents qui ont établi ces procès-verbaux et pour s'assurer que les constats y figurant ont été faits personnellement par lesdits agents,

Considérant que si l'article 27 (nouveau) précité prévoit les éléments et les indications que doit contenir le procès-verbal, l'absence, néanmoins, de toute mention de l'identité de son rédacteur, de sa qualité et de sa signature, est à même de priver, le cas échéant, l'auteur de l'infraction d'une garantie indispensable à sa défense, que l'article 27 (nouveau) est, de la sorte, incompatible, de ce point de vue, avec l'article 12 de la constitution,

En ce qui concerne la garantie de l'inviolabilité du domicile :

Considérant que les dispositions du deuxième paragraphe de l'article 29 (nouveau) contenu dans l'article premier du projet autorisent les agents chargés du contrôle à accéder aux locaux des transitaires ou de tous ceux qui exercent l'activité de transitaire sans avoir au préalable déposé le cahier des charges, conformément aux dispositions du code de procédure pénale,

Considérant que l'article 9 de la constitution consacre le principe de la garantie de l'inviolabilité du domicile,

Considérant que l'accès au domicile dans les cas exceptionnels obéit à des normes et conditions spéciales, dont l'intervention du juge pour superviser ou contrôler ladite opération, et qui fait partie des garanties essentielles de l'inviolabilité du domicile,

Considérant que le terme « locaux » contenu dans le deuxième paragraphe de l'article 29 (nouveau) précité concerne des locaux réservés à l'exercice de la profession ou de l'activité et auxquels il est possible d'accéder selon les règles prévues par le projet et ne peut être nullement interprété comme pouvant englober les locaux d'habitation,

En ce qui concerne la légalité des infractions et des peines :

Considérant que l'article 31 (nouveau) contenu dans l'article premier du projet prévoit, notamment, qu'est puni d'une amende de cinq mille dinars à vingt mille dinars toute personne qui contrevient aux dispositions de l'article 19 (nouveau),

Considérant que la constitution prévoit dans ses articles 13 et 34 le principe de la légalité des infractions et des peines,

Considérant qu'il apparaît des dispositions de l'article 19 (nouveau) auquel un renvoi est opéré dans l'article 31 (nouveau), que cet article comprend deux paragraphes, dont le premier a trait à l'obligation pesant sur le transitaire quant à l'assurance de sa responsabilité civile et professionnelle résultant de son activité, et le deuxième prévoit que les conditions de l'assurance sont fixées par arrêté du ministre chargé du commerce,

Considérant qu'il ressort des peines encourues pour la violation de l'article 19 (nouveau) qu'il s'agit de délits au sens de l'article 122 du code de procédure pénale, qu'il s'ensuit que la détermination des faits incriminés doit se faire par un texte législatif, avec la précision nécessaire,

Considérant que le respect du principe de la légalité des infractions et des peines implique que le renvoi à l'article 19 (nouveau) ne peut pas être interprété comme englobant son deuxième paragraphe,

En ce qui concerne la transaction :

Considérant que le premier paragraphe de l'article 33 (nouveau) contenu dans l'article premier du projet soumis prévoit que le ministre chargé du transport est autorisé à conclure une transaction en cas de violation des dispositions de l'article 2 (nouveau), de l'article 3 (nouveau) et de l'article 19 (nouveau) contenus dans l'article premier du projet, et de l'article 29 bis contenu dans l'article 2 du projet, tant qu'un jugement définitif n'a pas été prononcé à l'encontre de l'auteur de l'infraction,

Considérant que la constitution et notamment son préambule ont consacré la règle de la séparation des pouvoirs,

Considérant que, cette règle implique notamment, une compétence de principe de la justice pour exercer l'action publique et y statuer,

Considérant que, s'il est loisible au législateur de prévoir l'extinction de l'action publique, dans certains cas, par l'effet de la transaction conclue par l'administration avec les auteurs des infractions, cela doit néanmoins être cantonné aux faits entraînant des sanctions ayant un caractère indemnitaire comme les infractions fiscales, économiques et douanières,

Considérant qu'en dehors de ces cas, la transaction en matière pénale ne peut avoir lieu que par voie de justice, sous sa supervision ou son contrôle, cette compétence lui revenant de principe, sur la base de la règle de la séparation des pouvoirs consacrée par le préambule de la constitution,

Considérant qu'il apparaît des infractions prévues à l'article 2 (nouveau) ainsi qu'à l'article 19 (nouveau), et au sujet desquelles il est possible de transiger, que les sanctions qui leur sont applicables n'ont pas de caractère indemnitaire,

Considérant que, eu égard à la nature des sanctions applicables à ces infractions, le fait pour le ministre chargé du transport d'y transiger dans ces cas, selon la procédure prévue à l'article 33 (nouveau) précité, sans intervention de la justice, est incompatible avec la constitution,

En ce qui concerne l'entrée en vigueur des lois :

Considérant que l'article 4 du projet soumis prévoit que les personnes exerçant l'activité de transitaire et qui sont inscrites sur le registre des transitaires, conformément aux dispositions de l'article 3 de la loi n° 95-32 du 14 avril 1995 relative aux transitaires, à la date de la promulgation de cette loi, doivent se conformer aux dispositions des articles 2 (nouveau), 3 (nouveau) et 19 (nouveau) de cette loi, dans un délai d'un an à compter de la date d'entrée en vigueur de l'arrêté d'approbation du cahier des charges prévu à l'article 3 (nouveau) et de l'arrêté relatif à la détermination des conditions d'assurance prévu à l'article 19 (nouveau),

Considérant qu'ainsi, l'écoulement du délai déterminé par le législateur, pour se conformer aux dispositions prévues aux articles 2 (nouveau), 3 (nouveau) et 19 (nouveau) contenus dans l'article premier du projet soumis, est lié à la date d'entrée en vigueur de textes d'application,

Considérant que l'article 18 de la constitution prévoit dans son premier paragraphe, notamment, que le peuple exerce le pouvoir législatif par l'intermédiaire de la chambre des députés et de la chambre des conseillers,

Considérant que le premier paragraphe de l'article 28 de la constitution prévoit, notamment, que la chambre des députés et la chambre des conseillers exercent le pouvoir législatif, conformément aux dispositions de la constitution,

Considerant que l'exercice du pouvoir législatif comprend l'édition des lois,

Considerant que la question de l'entrée en vigueur des lois fait partie de cette compétence, eu égard à leur application dans le temps,

Considerant que, si la promulgation et la publication des lois relèvent de la compétence du Président de la République, conformément aux modalités prévues par la constitution, elles ne constituent qu'une procédure préliminaire à leur entrée en vigueur,

Considerant qu'en l'absence de dispositions constitutionnelles, le législateur ne peut pas abandonner totalement ou partiellement ses attributions, dont la détermination des conditions d'entrée en vigueur de la loi et y compris la date d'entrée en vigueur ou son ajournement,

Considerant que le fait de lier l'application des dispositions de certains articles du projet de loi soumis, à l'entrée en vigueur des textes d'application est contraire aux dispositions des articles 18, 28 et 34 de la constitution, qu'au surplus certains desdits articles ont trait à la matière pénale,

Considerant qu'il apparaît de l'étude du reste des dispositions du projet qu'elles ne sont pas contraires à la constitution et sont compatibles avec celle-ci,

Emet l'avis suivant :

Le projet de loi modifiant et complétant la loi n° 95-32 du 14 avril 1995 relative aux transitaires ne soulève, dans la limite de l'interprétation des articles 29 (nouveau) et 31 (nouveau) contenus dans son article premier, aucune inconstitutionnalité, à l'exception de l'article 2 (nouveau) contenu dans son article premier et qui est incompatible avec les dispositions de l'article 34 de la constitution, de l'article 27 (nouveau) contenu dans son article premier et qui est incompatible avec l'article 12 de la constitution, de l'article 33 (nouveau) contenu dans son article premier et qui est incompatible avec le préambule de la constitution et son article 4 qui est incompatible avec les articles 18, 28 et 34 de la constitution.

Délibéré par le conseil constitutionnel dans la séance tenue à son siège au Bardo le mercredi 6 juin 2007 sous la présidence de Monsieur Fathi Abdennadher et en présence des membres Madame Faïza Kefi, Messieurs Mohamed Lejmi, Ghazi Jribi, Mohamed Zine, Mohamed Ridha Ben Hammed, Mohamed Kamel Charfeddine, Madame Jaouida Guiga et Monsieur Néjib Belaid.

Pour le conseil constitutionnel

Le président

Fathi Abdennadher