Avis n° 50-2007 du Conseil constitutionnel sur un projet de loi modifiant et complétant le code des assurances

le Conseil constitutionnel,

vu la lettre du Président de la République en date du 14 mai 2007, parvenue au Conseil constitutionnel le 16 mai 2007 et lui soumettant un projet de loi modifiant et complétant le code des assurances,

Vu la Constitution et notamment son préambule et ses articles 28, 34, 53, 66, 67, 69 et 72,

Vu la loi organique n° 2004-52 du 12 juillet 2004 relative au Conseil constitutionnel,

Vu le projet de loi modifiant et complétant le code des assurances,

Oui le rapport relatif au projet soumis,

Vu sa décision de proroger le délai de consultation conformément à l'article 21 de la loi organique n° 2004-52 précitée,

Après délibération,

Sur la saisine du Conseil :

Considérant que le projet de loi soumis vise à modifier et compléter le code des assurances ;

Considérant qu'aux termes de l'article 72 de la Constitution, le Conseil constitutionnel examine les projets de lois qui lui sont soumis par le Président de la République quant à leur conformité ou leur compatibilité avec la Constitution et que la saisine est obligatoire pour les projets de lois relatifs aux obligations, aux procédures devant les différents ordres de juridictions et aux principes fondamentaux du régime de la propriété ;

Considérant que les dispositions modifiant et complétant le code des assurances comprennent des règles en rapport avec les obligations, les procédures devant les juridictions et les principes fondamentaux du régime de la propriété ;

Considérant que le projet soumis s'insère dans le cadre de la saisine obligatoire, eu égard à sa contenu ;

Sur le fond :

Considérant que les dispositions du projet soumis modifiant et complétant le code des assurances se rapportent notamment à la création du Comité Général des Assurances, à la détermination et à l'organisation de ses attributions, à la détermination des organes qui le constituent et qui

sont le président de collège, la commission de discipline, les services techniques et administratifs ainsi qu'à la fixation de la composition de chaque organe et de ses attributions. Les dispositions complétant le code des assurances comprennent notamment la révision des procédures relatives aux demandes d'agrément, aux dossiers d'information émanant des entreprises d'assurance, aux obligations à la charge des entreprises d'assurance et de réassurance lors de la désignation des membres de leurs conseils administration, de leurs conseils de surveillance, de leurs directoires ou de leurs principaux dirigeants, de même que ces dispositions se rapportent aux interdits en matière d'assurance de responsabilité civile et les peines prévues à cette fin ;

De la composition du collège du Comité Général des Assurances :

Considérant que l'article 182 que le projet soumis prévoit d'ajouter au Code des assurances, en vertu de son article 1er, fixe la composition du collège du Comité Général des Assurances qui comprend parmi ses membres un juge de troisième grade et un conseiller au tribunal administratif ;

Considérant que le deuxième paragraphe de l'article 183 qui doit compléter le code des assurances en vertu de l'article 1er du projet soumis, fixe la durée du mandat au collège du comité à cinq ans renouvelables une seule fois ;

Concernant les juges judiciaires :

Considérant qu'il ressort des articles 28, 66 et 67 de la Constitution que le statut général des magistrats relève de la loi organique ;

Considérant que l'article 40 de la loi n° 67-29 du 14 juillet 1967 relative au statut de la magistrature et au Conseil supérieur de la magistrature dispose que le détachement des magistrats ne peut pas dépasser une durée de cinq ans non renouvelables ;

Considérant que cette condition relative à la durée maximum du détachement s'applique aux magistrats du corps judiciaire qui sont dans cette position ;

Considérant qu'il est loisible au juge ordinaire d'attribuer aux magistrats des fonctions ou des activités qui ne sont pas de nature à porter atteinte à leur honneur ou à leur indépendance tant que cela est conforme aux règles consacrées par leur statut général et ne porte pas atteinte aux règles organisant le détachement ou tout autre position du magistrat ;

Considérant que les magistrats du corps judiciaire, membres du collège du Comité Général des Assurances, sont des magistrats en exercice dans leur corps d'origine et ne sont donc pas en position de détachement, par conséquent les dispositions de l'article 40 précité ne

leur sont pas applicables pour ce qui est de la durée du détachement et de son renouvellement ;

Considérant ainsi que la fixation par l'article 183 précité de la durée du mandat des membres magistrats du collège du Comité Général des Assurances, à cinq ans renouvelables une seule fois n'est pas contraire à la Constitution ;

Concernant les juges judiciaires et les membres du tribunal administratif :

Considérant que l'article 16 du statut général des magistrats dispose qu'il est interdit de cumuler les fonctions de magistrat avec n'importe quelle autre fonction publique ou activité professionnelle rémunérée ;

Considérant qu'il ressort des articles 28 et 69 de la Constitution que la loi portant organisation du tribunal administratif revêt la forme d'une loi organique ;

Considérant que ladite interdiction concerne les membres du tribunal administratif conformément aux dispositions de l'article 25 de la loi n° 72-67 du 1er août 1972 relative au fonctionnement du tribunal administratif et au statut de ses membres ;

Considérant que la présence de magistrats du corps judiciaire et de membres du tribunal administratif au collège du comité général des assurances ne constitue pas un cas de cumul de leurs fonctions avec d'autres fonctions publiques, dans la mesure où d'une part, ils exercent une fonction qui ne sort pas du cadre de leur compétence initiale et que, d'autre part, l'exercice de leur fonction en tant que membre du collège du Comité ne se fait pas à titre permanent, ce qui emporte la conformité des dispositions de l'article 182, eu égard au régime applicable à la qualité de membre de ce collège, et aux articles 16 de la loi n° 67-29 et 25 de la loi n° 72-67 précitées et par conséquent, avec les articles 28, 66, 67 et 69 de la Constitution ;

Des attributions du collège du Comité :

Considérant qu'il ressort de l'article 187 que le projet soumis doit ajouter au code des assurances que le collège du comité constitue l'autorité habilitée à accomplir les tâches du comité général des assurances et qu'il prend les décisions qu'il juge nécessaires pour atteindre les objectifs qui lui sont assignés et qu'il est chargé à cet effet, « de veiller à la bonne exécution des dispositions du code des assurances et de ses textes d'application et d'émettre les règlements nécessaires à cette fin qui seront publiés au bulletin émis par le comité » ;

Considérant que l'article précité autorise le comité général des assurances, à travers l'un de ses organes, à émettre des règlements ;

Considérant que l'article 53 de la Constitution dispose que « le Président de la République veille à l'exécution des lois, exerce le pouvoir réglementaire général … » ;

Considérant que cela n'empêche pas le législateur d'habiliter une autre autorité publique à émettre des règlements en vue de l'exécution de la loi, à condition que cette habilitation porte sur des mesures limitées dans leur contenu et dans leur domaine et qu'elle s'exerce dans le respect de ce qui revient à la compétence du pouvoir réglementaire général ;

Considérant que l'habilitation du collège du comité à émettre des règlements tel que figurant à l'article 187 précité, répond à ces conditions dans la mesure où cette habilitation est liée à la réalisation des objectifs du comité général des assurances et s'exerce ainsi dans le cadre de l'exécution des dispositions du code des assurances et de ses textes d'application et ce, dans la mesure nécessaire à l'exécution de ces dispositions ;

Concernant l'attribution d'une nouvelle compétence au tribunal administratif :

Considérant que l'article 194, que le projet soumis doit ajouter au code des assurances en vertu de son article 1er, dispose ce qui suit :

« Les décisions de la commission de discipline sont motivées et exécutoires dès leur émission. Elles sont notifiées aux personnes concernées par lettre recommandée avec accusé de réception dans un délai ne dépassant pas sept jours à partir de la date de leur émission. Elles sont susceptibles d'appel devant le tribunal administratif.

Le recours en appel ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée, toutefois le Premier président du tribunal administratif peut ordonner le sursis à exécution de la décision lorsque l'exécution est de nature à entraîner pour le requérant des conséquences irréparables » ;

Considérant qu'il ressort des articles 28 et 69 de la Constitution que l'organisation du tribunal administratif et la détermination de sa compétence se font par une loi qui revêt la forme de loi organique ;

Considérant que certaines dispositions de l'article 194 précité et qui figurent dans le cadre d'une loi ordinaire, attribuent une nouvelle compétence au tribunal administratif ;

Considérant, de ce fait, que la reconnaissance d'une nouvelle compétence au tribunal administratif dans le cadre d'une loi ordinaire est contraire aux articles 28 et 69 de la constitution, ce qui emporte la non conformité des dernières dispositions du premier paragraphe ainsi que du deuxième paragraphe du projet de l'article 194 avec les articles précités de la Constitution ;

De l'exercice par la commission de discipline d'un pouvoir de sanction à l'encontre des professionnels du secteur des assurances :

Concernant le pouvoir de sanction :

Considérant que l'article 192 que le projet soumis doit ajouter en vertu de son article 1er au code des assurances, confie à la commission de discipline dont la création est prévue, le pouvoir de statuer sur les cas débouchant sur des sanctions conformément aux dispositions du code des assurances et notamment ses articles 61, 87 et 88 (dans sa nouvelle version découlant de l'article 2 du projet soumis), ses articles 89 et 113 ainsi que l'article 113 bis qui doit compléter le code des assurances ;

Considérant qu'il apparaît au vu de la composition de la commission, qu'elle comprend un magistrat et un conseiller au tribunal administratif ainsi que des membres non magistrats ;

Considérant que ladite commission ne peut appartenir à l'un des organes juridictionnels et qu'elle représente une autorité administrative indépendante ;

Considérant que la règle de la séparation des pouvoirs commande l'octroi d'une compétence générale aux juridictions judiciaires, à l'exception de ce qui a été attribué à d'autres organes en vertu de lois découlant des dispositions de la Constitution ;

Considérant que le pouvoir d'infliger des sanctions s'insère dans le cadre de la compétence de principe de la justice ;

Considérant que s'il est permis de reconnaître à certaines autorités le pouvoir de statuer en premier ressort sur des questions particulières et de prononcer des sanctions et ce, pour des considérations spécifiques en rapport avec un secteur ou une profession déterminée, ce pouvoir doit néanmoins se limiter dans le cadre des sanctions dépourvues de caractère pénal et s'exercer dans le respect de l'obligation générale de neutralité, la garantie du droit de la défense, le tout sous contrôle juridictionnel ;

Considérant que l'application de sanctions pénales financières et privatives de liberté pour des faits constitutifs d'infractions, telles que prévues par l'article 89 du code des assurances ne saurait avoir lieu en dehors de la compétence du juge judiciaire ;

Considérant que l'insertion de l'article 89 dans le cadre des articles sur la base desquels ladite commission statue sur les cas entraînant des sanctions, est incompatible avec la règle de la séparation des pouvoirs figurant au préambule de la constitution ;

Considérant de ce fait que l'article 192, est sur ce point, incompatible avec la Constitution ;

Considérant que les sanctions prévues par les autres articles auxquels renvoie l'article 192 concernent, pour certaines, la privation temporaire ou définitive de l'exercice de certaines professions ou activités déterminées et constituent pour d'autres des sanctions purement

financières ne revêtant aucun caractère pénal, ce qui autorise par conséquent et, au vu de ce qui précède, à attribuer à la commission de discipline le pouvoir d’y statuer en premier ressort sans que cela soit contraire à la Constitution ;

De la garantie du droit de la défense et le contrôle juridictionnel :

Considérant que le projet soumis habilité la commission de discipline à infliger des sanctions ;

Considérant que la garantie du droit de la défense constitue un principe qui découle des articles 7 et 12 de la Constitution ;

Considérant que l’article 193 que le projet soumis doit ajouter au code des assurances prévoit des procédures déterminées relatives au travail de la commission de discipline dont notamment la convocation de la personne concernée ou de son représentant légal dans un délai raisonnable avant la tenue de la commission, la possibilité pour la personne concernée de se faire assister par un avocat et d’obtenir la communication de copies des pièces constitutives du dossier, autant de procédures qui sont à même de garantir les droits de la défense, ce qui emporte la compatibilité de l’article 193, de ce point de vue, avec les articles 7 et 12 de la Constitution ;

Considérant que, nonobstant les points soulevés par certaines dispositions de l’article 194 et concernant leur insertion dans une loi ordinaire, le pouvoir accordé à la commission de discipline d’infliger des sanctions est compatible avec la constitution et notamment avec son préambule qu’autant que les actes de ladite commission sont soumis au contrôle juridictionnel ;

Considérant qu’il découle de la règle du respect des droits de la défense d’une part, et de l’exercice par la justice de son pouvoir de contrôle d’autre part, l’obligation de motivation des décisions de la commission qui constituera le support des griefs du requérant et qui permettra ainsi à la justice d’exercer son contrôle ;

Considérant que la disposition de la première partie du premier paragraphe de l’article 194 précité se rapportant à l’obligation de motiver les décisions de la commission de discipline et de les notifier aux intéressés rend la compétence de ladite commission et eu égard au contrôle juridictionnel qui est exercé sur ses décisions, compatible avec la Constitution et notamment son préambule et ses articles 7 et 12 ;

Considérant qu’il apparaît, au vu de l’examen du reste des dispositions du projet, qu’elles ne sont pas contraires à la Constitution et qu’elles lui sont compatibles ;

Emet l'avis suivant :

Le projet de loi modifiant et complétant le code des assurances ne soulève aucune inconstitutionnalité, en dehors de l'article 192 figurant à son article 1er et qui n'est pas compatible avec le préambule de la Constitution ainsi que de l'article 194 figurant à son article 1er et qui n'est pas conforme avec les articles 28 et 69 de la Constitution.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans la séance tenue à son siège au Bardo, le mercredi 27 juin 2007, sous la présidence de monsieur Fathi ABDENNADHER et en présence des membres, messieurs Mohamed LEJMI, Ghazi JERIBI, Mohamed Ridha BEN HAMMED, Mohamed Kamel CHARFEDDINE, madame Jaouida GUIGA et monsieur Néjib BELAÏD.

Pour le Conseil constitutionnel
Le président

Fathi ABDENNADHER